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叶竹盛:纪律与法律之间的“双规”

发布时间:2013-06-12 16:24 作者:叶竹盛 字号: 点击: 加载中


  “双规”的复杂面目


  多年以后回顾中国的反腐史,“双规”一定是一个关键词。这个词进入公众视野主要有两种场合:一是有关部门宣布某官员“涉嫌严重违纪,正接受组织调查”,这往往意味着一个官员政治生涯的结束、囚狱的开始,这种情况常常会引来公众一片“欢欣鼓舞”;二是每当“双规”中的官员因各种原因丧命,官员家属、学者、律师便会提出百般质疑,而公众的心态则往往在“活该”和“无视”之间摇摆。


  近期,“双规”也正是以这种两种舆论反响截然相反的方式,分别因“刘铁男案”和“於其一案”进入公众视野。去年底,媒体人罗昌平在微博上实名举报原国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男涉嫌贪腐,在公众经过近半年的等待和各种揣测之后,“双规”消息正式发布。接踵而来的是,公众为“打老虎”的反腐势头没有减弱而“欢呼”,罗昌平传奇般的微博实名举报“历程”也被媒体细细盘点。


  今年4月份,温州市工业投资集团有限公司总工程师於其一在“双规”期间猝死,一说是“洗澡期间摔倒”身亡,一说是“溺水死亡”。家属发现於其一身上存在“大面积损伤”。事后,当地市委成立专案组对事件进行调查。


  “双规”在制度上的定义是1990年国务院颁布的《行政监察条例》中所规定的监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点,就检查事项涉及的问题做出解释和说明”。“双规”在正式文件中也称作“两规”。1997年,《行政检察法》通过,将原条例中“规定”改为“指定”,因此有了“两指”的说法。1993年,中纪委和监察部合署办公,因此在实践中,一般很难区分“双规”和“两指”。


  “双规”在一系列反腐大案中,发挥了显著成效,陈希同、胡长青、成克杰、陈良宇等案都在“双规”这一“反腐利器”之下,迎刃而解。


  在中纪委制度反腐专家李永忠看来,“双规”是当下反腐败斗争所需要的,是为了适应目前中国严峻的反腐形势而创造的一种“举世无双”的反腐战术,“没有比‘两规’更厉害的做法了”。李永忠曾在地方当纪检监察室主任8年,大约一两成的案件动用“双规”手段,查办的所有案件“均告破”。


  一方面是“反腐利器”,一方面是“致命黑洞”。自上世纪90年代以来,“双规”便笼罩着神秘的面纱,以复杂的面目示人。


  “反腐利器”的铸成


  那么,区别于司法程序的“双规”是如何发挥反腐奇效的呢?这首先与“双规”隐秘的办案地点有关。


  1998年,中纪委、监察部《关于纪检监察机关依法采用“两指”“两规”措施若干问题的通知》中规定,“双规”场所不能设置在司法机关的办公、羁押场所和行政部门的收容遣送场所,且不能修建用于“两指”和“双规”的专门场所。2001年,中纪委再次下发文件,要求“双规”地点“必须选在能够确保安全的地方,一般应选在具有安全防范条件的平房或者楼房的一层”。


  据介绍,酒店、招待所、军事基地,甚至是普通民居都可能成为“双规”场所。《南风窗》记者询问过多名刑事律师,他们所代理的官员贪腐案件的被告人,大多在特定的酒店或招待所房间里接受“双规”。


  中央党校教授林喆曾参观过地方纪委一处“双规点”,据她介绍,“双规点”的布置类似酒店的标准间,只是房间内的所有尖锐处都用橡皮包裹起来,防止意外发生。人民网曾刊登了一组由探访过中纪委设在大山深处的一处“办案基地”的人士拍摄的照片,显示该守卫森严的基地配备有询问室、心理测试室和侦查指挥室。


  “双规”的第二个特点是纪委办案小组和司法机关相比,具有相对的独立性,主要是因为大多小组成员是临时从不同的单位抽调的,相互之间大多原本不相熟,因此排除了人际关系等因素的干扰。


  中纪委《关于进一步规范使用“两规”措施的通知》中规定:“陪护人员从党的机关工作人员和国家工作人员中挑选,也可商请有关国家机构选派。对陪护人员要认真培训,明确责任,严格纪律。”曾有媒体报道称,“每‘双规’一人,少说有6~9人分早中晚3班24小时全程陪护,夜间陪护不能睡觉。”


  一位不愿具名的纪委工作人员告诉《南风窗》记者,如果严格按照规定,“双规”时限不能超过案件调查时限,也不能使用刑讯逼供等手段,并且应当保持一定的公开性,即“24小时通知”等规定,那么“双规”实际上和目前法律规定的检察机关所能使用的手段相差不大,因此效果也应当差不多。但是为什么“双规”仍然未被放弃使用呢?该人员分析,一是“双规”相对司法手段具有更高的隐秘性,即使其间动用了“非常规”手段,也很难发现和追究。更重要的是,“检察机关办案的话在有些东西的度上很难把握得住”。


  李永忠向《南风窗》记者总结了“双规”之所以具有很大震慑力的原因。他根据自己办案经验和研究结果总结出了“双规”的一个道理和三大定律。一个道理就是,贪腐群体因为经济利益结合在一起,但是对他们而言“没有永远的朋友,只有永远的利益”。三大定律,一是“马桶定律”,官员被带离权位,相当于屁股离开马桶,臭味就会立刻散发出来,犯罪迹象随之呈现;二是“树倒猢狲散定律”,被“双规”官员与其他涉案人员相互孤立后,“猢狲”们就会惊慌失措,很容易各个击破;三是“信息不对称定律”,“双规”后,官员和外界失去联系,贪腐的攻守同盟就自动瓦解。


  “双规”的威力足以让每个官员闻之色变,这一点甚至被用以敲诈官员。2009年3月,重庆某区一名局长被3名无业游民假扮的“纪委人员”以“双规”名义带到酒店房间“审讯”。“假双规”期间,该局长对罪行和盘托出,还交出了随身携带的银行卡和密码。无独有偶,2010年5月,安徽全椒县某局局长同样被假扮的“纪委人员”以调查的名义带走,在案发40多个小时后被警方成功解救。据媒体报道,该局长被带走时“表现顺从”。


  前述隐秘的办案地点和独立的办案小组这两大“双规”战术,以及纪委工作组更善于把握“有些东西”的特点,是李永忠所总结出来的三大定律发挥作用的基础。这些特色使得“双规”成为了“反腐利器”,但其中却也埋下的问题也不容忽视。


  与法治接轨


  清华大学廉政研究室主任程文浩去年11月份曾参与中纪委书记王岐山主持的反腐专家座谈会。程文浩认为,从反腐败斗争的现实需要来看,“双规”确有一定的必要性。然而,大部分学者同时也认为,“双规”应当与法治接轨,并在司法制度成熟之后,放弃这项过渡性的措施。李永忠虽然赞同“双规”的实用性,同时却也认为,“双规”在制度上“不是和法律没有冲突”,应当慎用、少用,直至条件成熟时不用。


  目前, “双规”在制度上的确定性逐渐加强,法治因素增多,例如中纪委2001年颁布的《关于进一步规范使用“两规”措施的通知》中规定,在使用“两规”措施中,因违反规定失职、渎职造成严重后果的,或者有逼供、诱供、体罚等情形的,或者无权使用而使用“两规”措施的,应严肃追究直接责任者的责任。此外,2005年中纪委“7号文”也明确规定,“双规”中要保障调查对象的权利,包括申辩权、申诉权、人身权、知情权和财产权。然而在实践中,就像“於其一案”一样,“双规”仍然存在不少未能与法治接轨的情形。


  2005年3月,河北省国资委纪委“双规”了原河北省国际信托投资公司党委书记、董事长梁云才等人。“双规”期间,纪委从河北省国资委下属公司抽调的3名办案人员多次殴打梁云才,导致后者死亡。饶有意味的是,3名抽调人员中,除一人是国企保卫科民警外,其余二人分别是没有办案经验和资历的武装部干事和“临时工”司机。


  “梁云才案”的媒体报道中引用了该案《起诉意见书》的记载:“看护人员以(梁云才)坐姿不正,不符合要求”、“态度不老实,不老实交待问题”为由,多次殴打梁云才。其中,“左书平(即前述民警)用墩布把儿抽打梁云才的后背,将棍子打折,用凳子猛击梁云才的后背、肋部,造成梁胸部多处骨折,胸部、双臂、双腿广泛性皮下组织、肌肉出血,致使梁云才因大面积软组织损伤、出血所致出血性休克合并创伤性休克”。


  事后,3人以故意伤害罪分别被判处无期徒刑、15年有期徒刑和10年有期徒刑。此外,另有两名参与办案的纪检人员因“明知看管人员殴打,却不加制止”而被判玩忽职守罪,分别是有期徒刑7年和有期徒刑3年缓刑5年。


  “梁云才案”的判决结果表明,“双规”并非司法过程,否则适用的罪名应该是“刑讯逼供罪”。刑法学教授徐松林告诉《南风窗》,适用故意伤害罪的是普通主体,不要求是国家机关工作人员,而适用于国家工作人员的玩忽职守罪则属于过失犯罪,量刑最高只有7年。相比之下,刑讯逼供致人伤残或死亡的,依故意伤害罪和故意杀人罪从重处罚,最高是死刑,但这一罪名只适用于司法机关的工作人员。尽管“梁云才案”中也有民警,但最终依然以针对普通主体的故意伤害罪判刑。


  就在於其一死亡后两周,又有消息传出,河南省三门峡市中院副院长贾九翔在“双规”期间死亡,官方称其死于“突发心脏病”,家属则反驳说贾没有心脏病。类似的“双规”死亡事件,近年来常见诸报端,大多被认定为意外死亡。《南风窗》记者经过多方查询,发现类似“梁云才案”最终追究“双规”办案人员的案例非常少见。


  1997年,天津市宝坻县法院法官王晋英被指犯有徇私舞弊罪,先后接受纪委和检察院调查。事后因证据不足,王被释放。释放后,王申请国家赔偿。天津市第一中级法院在判决书中写道,纪委“是党的组织,不是国家机关,我国《国家赔偿法》规定侵权主体必须是国家机关”,因此纪委调查的时间不应计入国家赔偿的范围。


  青年政治学院法律系讲师柳建龙提出,虽然国家赔偿的确不适用于“双规”,但是根据《行政诉讼法》对于国家机关“不作为”也应承担责任的规定,法理上仍然可以追究国家监察机关的责任。


  中纪委书记王岐山在今年初讲话中表示,“当前反腐要以治标为主,为治本赢得时间。”在李永忠看来,在战术层面上使用“双规”,进行反腐“歼灭战”是治标的需要,但是长期来看,治本只能依靠“制度反腐”,而不是“权力反腐”。


  5月27日,《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》颁布,构成了第一部正式、公开的党内“立法法”。根据这两部法规,包括中纪委在内的党的机关所颁布的党内法规都要通过备案审查,其中一条审查标准是“是否同宪法和法律不一致”。“双规”的制度性规定主要以党内法规的形式体现,这两部法规的出台,或是“双规”走向法治化的前奏。


来源: 南风窗 | 来源日期:2013-06-10 | 责任编辑:西尼
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